户籍管理是国内行政管理的要紧组成部分。伴随市场经济的打造，现行户籍规范的弊病愈创造显地表现出来。刚性户籍规范的软化是大势所趋。本文第一界定了狭义和广义的户籍规范，并从狭义的角度简单回顾了建国后国内户籍规范的演变。然后，依据概念提出两种户籍规范改革策略：一元制和二元制，分别从公民权益、经济进步和社会稳定等三个价值取向出发，剖析两种策略的优势、劣势。最后，引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，具体探讨了户籍规范改革策略的选择。
引言
现象1、据《南方周末》报道，1999年年初，河南、山东四位打工妹去深圳打工，被挤死在105次列车上。幸存者回忆车上的情形，“像被压扁的带鱼”。权威专家估计，1997年，全国流动人口达到了1亿。国家统计局1995年1%人口抽样调查表明，国内人户离别已达7073万人。
现象2、1999年高校毕业生的留京名额严格控制在15%以内。外企的进京名额异常有限，绝大部分在京外企只好招收北京生源。有人惊呼：“北京是北京的首都”。据有关报道，到1994年上半年，全国约有17个省共300多万人购买了城市户口，此项收入高达250亿！这还不包含那些未登记在案的与黑箱操作的部分。
户籍管理是国内行政管理的要紧组成部分，是公安机关的一项主要职能，它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但，伴随市场经济的打造，现行户籍规范已经不可以适应中国全方位进步的需要，其弊病愈创造显地表现出来，出现了诸如本文开始列举的种种怪现象。有人甚至觉得，户籍规范是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。无论从实践上，还是从理论上，愈加多的人达成协议：户籍规范已经不是改不改的问题，而是改什么，如何改的问题。
系统研究中国户籍规范改革，是一项十分复杂的工作，牵涉行政学、经济学、社会学、政治学、人口学等很多学科范围。本文试图从多学科的角度，对户籍规范改革策略进行综合探讨。
本文的结构大体如下：
第一部分：界定了狭义和广义的户籍规范，并从狭义的角度简单回顾了建国后国内户籍规范的演变。
第二部分：依据概念提出两种户籍规范改革策略，分别从公民权益、经济进步和社会稳定等三个价值取向出发，剖析两种策略的优势、劣势。
第三部分：引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，讲解了两种策略的渐进模式，具体探讨了户籍规范改革策略的选择。
1、国内户籍规范的形成、进步与局部改革
当今中国的户籍规范，有狭义、广义之分。狭义的户籍规范是指以1958年颁布的《中国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定与配套的具体手段。广义的户籍规范还要加上定量产品粮油供给规范、劳动就业规范、医疗保健规范等辅助兴手段，与在同意教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的很多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包括社会生活多个范围、手段配套、组织严密的体系。政府的很多部门都围绕这一规范行使职能。
从狭义的角度剖析，国内现行户籍规范大体历程了形成（建国初―1958年）、进步（1958年―1978年）、初步改革（1978年到今天）等三个阶段，其间颁布的主要法规、规范简列如下：
1951年7月，公安部颁布推行了《城市户口管理暂行条例》，这是建国将来最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理规范基本得到统一。
1955年6月，国务院发布《关于打造常常户口登记规范的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要打造户口登记规范，从而统一了全国城乡的户口登记工作。
1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿有哪些用途、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍规范的正式形成。
1964年8月，国务院批转了《公安部关于处置户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中的体现了处置户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。
1977年11月，国务院批转《公安部关于处置户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项要紧政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，首次正式提出严格控制“农转非”。稍后，公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处置户口迁移的规定”的公告〉的建议》中，具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不能超越现有非农业人口的1.5‰。
1984年十月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的公告》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。
1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》规范，允许暂住人口在城镇居留，这类规定对《中国户口登记条例》中关于超越三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条约，作了实质性的变动。
1985年9月，全国人大常委会颁布推行《中国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。
1992年8月，公安部发出公告，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口规范，以解决需要进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。
80年代开始，“农转非”政策发生变化。“农转非”对象渐渐扩大，控制指标有所调整，控制方法得到改变。
1986年，安徽滁州天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。
1992年，浙江温州推行“绿卡制”。
1993年，上海推行“蓝印户口制”。
1995年，广东深圳实行“蓝印户口制”。以此为代表，部分区域实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策，以吸引人才和资金。
1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理规范改革的试点策略》。依据此策略，已在小城镇就业、居住、并符合肯定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。
1998年8月，国务院批转公安部《关于目前户籍管理中几个突出问题的建议》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买产品房的公民及其一同居住的直系亲属，符合肯定条件可以落户。户籍规范进一步松动。
经过以上演变的户籍规范，在特定的历史条件下有其特定的内容和具体的社会功能，但其基本的社会功能概括起来主要有四项：证明公民身份；维护社会治安；控制城镇人口的机械增长；户籍部门学会着准确的户口资料。但，伴随市场经济在中国的逐步确立，相对户籍规范的功能而言，户籍规范的弊病愈加突出，主要表目前四个方面：等级身份效应；死水效应；怪圈效应；马太效应（请参阅二元制改革策略弊病）。改革户籍规范的呼声愈加高。
2、户籍规范改革策略
不少区域和部门与一部分学者均提出了户籍规范改革的具体策略，笔者觉得，尽管这类改革策略林林总总，千差万别，但从理性分类的角度看，其改革策略不外乎两种：一元制和二元制。所谓一元制是指取消农业户口、非农业户口两种户口种类，实行全国城乡统一的中国户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。所谓二元制，是指保留两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件（经济、人口素质等）来控制农村人口的流向、流量和流速。如此划分的依据，表面上是户口类型的多少，实质上是隐藏在不同类型户口内部的利益差别。从上文对户籍规范的概念可知，一元制改革策略与广义的户籍规范相对应，二元制改革策略与狭义的户籍规范相对应。因此，本文第一部分所叙述的狭义户籍规范的局部改革，无论是自理口粮户口，还是有效城镇户口；无论是小城镇改革，还是投资落户、购房落户、蓝印户口，都是二元制改革策略的范畴。有的区域实行的蓝印户口，表面上是独立于农业户口和非农业户口的第三类，但其利益较接近于非农业户口，根本还是要保留户籍规范所引起的利益差别，因而只是二元制的一种变形。
在当今中国的现实条件下，两种改革策略什么更可取呢？下面，笔者从户籍规范需要兼顾的公民权益、经济进步、社会稳定这三个价值取向逐一对两种改革策略进行剖析。
第一，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。
1．迁徙自由是现代国家公民权利的要紧内容。“国际人权两公约”――《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具备法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。
1997年十月，国内签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。
1998年十月，国内常驻联合国代表秦华孙代表国家签署了《公民权利和政治权利公约》。此公约第二条规定“凡未经现行立法或其他手段予以规定者，本公约每一缔约国承担根据其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为推行本公约所承认的权利所需的立法或其他手段”，意即缔约国所承担的条款义务不是“渐进性”的，而是“即刻性”的。但，国内现在的宪法并没保障公民迁徙自由的条约。
1949年首次全国政协会议通过的《一同纲领》和1954年第一届人大通过的《中国宪法》都明确写有公民享有迁徙自由的条约。
1975年通过的《宪法》与后来历次修改的《宪法》取消了这一条约，这是户籍规范在国家根本大法中的体现。尽管这种安排防止了户籍规范与宪法之间的冲突，但在国内已正式签约《公民权利和政治权利公约》的状况下，继续保持近况既有损于宪法的权威，在法理上也是一种欠缺。为了承担公约所规定的义务，国内政府当然会有所行动。一元制实行统一的户籍规范，其特征之一就是实行迁徙自由，它要由人口流动来决定户口迁移，而不是由户口迁移决定人口流动。相对于传统的户籍规范而言，二元制在自由迁徙方面有肯定的进步，但它只能使一小部分有经济基础、素质基础的优势群体获益，对于广大农民这一弱势群体来讲，距离真的意义上的自由迁徙仍有漫长的路程要走。
2．社会主义社会追求大家权利与义务的平等，但，二元制在一定量上保持了传统户籍规范导致的事实上的不平等。主要表目前以下四个方面：
一是两类户口的划分导致利益分配的不平等。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分产品的提供等一系列的待遇具备规范化的联系。在这种利益分配的差距上，一方面，非农业户口明显优于农业户口。据国家计委和国家统计局守旧估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费3―4万元，2亿多人就需要6万多亿元。其次，在两类户口的内部，仍有不一样的等级，譬如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等不同。不同级别的户口享有不一样的待遇，有些甚至差别非常大。
二是两类户口在一定量上衍生出具备不同等级的社会身份。二元户籍制在利益分配上的城市偏向，导致了不同等级的利益金字塔，也随之导致了不同等级的社会身份金字塔。长期以来，城里人歧视农村人，北京人、上海人排斥外地人，都不可以不说是二元户籍制的流弊之一。
三是在金字塔的等级结构中，户口自下而上的垂直迁移很不简单。而户口又具备世袭性，肯定终身，世代相传。每一个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定，除去招工、招干、升学等几条有限的渠道外，再无例外。这种起点的不平等，必然引起结果的不平等。
四是投资、购房落户等条件过于苛刻，一定量上等同于户口的产品化。这类附加的人口迁移的门槛条件，表面上不同于直接交易户口，实质上却没什么差别，反而使户口交易合法化、公开化。户口具备产品价值不但有损于户籍管理的严肃性，也是不合理、不公平的。这是由于：农民已通过工农业商品剪刀差的方法，交纳了巨额的建城费，让他们重交不公平；现有市民入城时并未交建城费，让将来进城者缴费不合理。
与二元制不同，一元制则达成了户口面前每人平等。大家获得利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。
第二，从经济进步的维度来看，一元制同样优于二元制。
1．所有经济进步的重点原因都是人导致的，最基本的生产力是人，非常重要的资源是人力资源。劳动力素质在经济活动中处于决定用途。而假如在户籍改革中奉行二元制策略则很不利于人才的培养和流动。
第一，从人才的培养上看。二元制下的人口迁移遭到限制，绝大部分农村人口被束缚在土地上，“画地为牢”，封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、守旧的思想意识在封闭的农村得以蔓延，城市文明极少能辐射到农村，农村人口自然增长率远远高于城市，农村人口素质没办法提升。同时，在缺少角逐的城市，城市人口也易培养不思进取、贪图安逸的观念，不利于于其素质的提升。
第二，从人才的流动来看。市场经济条件下，劳动力的流动是达成资源最佳配置的基本条件。社会学的研究证明，社会流动的速度反映了社会进步的快慢。发达国家的人口年迁移率，一般均在10%以上，美国更高达25%左右。而国内人口年迁移率只在0.5%―3%之间。可见，二元制在迁移条件上设置的重重障碍，已经紧急制约了人才的有效配置，特别对农村的出色人才来讲，要想崭露头角困难程度是非常大的。
2．经济进步与城市化有着密切的关系。世界银行的报告《城镇化：国际经验和中国的前景》中曾指出，人均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有非常强的正有关关系。而传统的户籍规范因为限制人口的流动，致使城市人口的进步主要依靠于人口的自然增长，较少依靠于人口的机械增长，大大减缓了国内城市化的进步。国内固然要走我们的城市化道路，不可以盲目进步，但户籍规范不解禁，势必减缓正常的进步节奏。请见下表：
人口城镇化的国际比较
1950年1960年1970年1980年1990年2000年
中国美国日本印度东欧亚洲拉美11%64%50%17%39%17%42%19%70%63%18%48%22%50%17%74%71%20%56%23%57%20%74%76%23%63%27%65%26%75%77%26%68%32%71%35%78%78%29%73%38%77%
（资料来源：联合国《世界城市化展望》1994年）
从上表可见，从国与国的横向对比中，国内城镇化滞后的现象相当明显。尽管国情有别，但城镇化进步水平之低已经达到反常规的程度。比如，1990年，国内城镇人口占全国总人口的比率只有26%，不只远远低于发达国家，甚至低于亚洲的平均水平。预计到2000年，这一比率将达到35%，增幅较大，但仍然低于亚洲的平均水平。在两种改革策略中，二元制仅仅对一小部分符合肯定条件的人网开一面，本质上还是没动摇传统的户籍规范，城镇化进程也不会因此而有较大的提升。因为城镇化的滞后，城镇的聚集效益和规模效益很多损失，从而在一定量上影响了国内经济的正常进步。
3．二元制一方面妨碍了城镇化的进程，其次也制约了农业和农村的进步。这是由于：
其一，二元户籍制的城市偏向，削弱了农业自己积累能力和再生产能力。据统计，1959―1978年通过工农商品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以来，农业继续为工业输血，1991―1997年农村就有20873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市。
其二，二元户籍制使9亿农民倚赖于有限的土地上，农业的规模经营很难达成，集约化程度非常低，农业的边际生产力低下。作为缘由之一，导致了“世界40%的农民仅仅养活了世界7%的非农民”的怪现象。
4．二元制设置的户口迁移条件在一定量上加剧了区域间进步的不平衡状况。沿海开放城市等发达区域采取这种政策，吸引了更多的人才和资金，使“孔雀越发东南飞”，而相对落后的中西部区域缺少人才和资金的状况则将更趋紧急，从而加剧了两极分化，对国内经济的进步构成风险。
最后，从社会稳定的维度来看，二元制则优于一元制。
1．二元制有益于抑制不稳定原因的产生。传统户籍制的长期实行，已经形成了一种心理定势：两类户口的离别与差异是天经地义的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群体――市民势必一时没办法理解，从而产生不稳定原因。而二元制则基本上不改变现有些利益格局，防止了社会的剧烈动荡。
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